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公平竞争原则与政府规制变革
法治日报 2022-01-19

  □ 孙晋 (武汉大学法学院教授)

  一、政府规制演进逻辑与现实悖论

  随着政府是规制主体这一观点得到认同,“规制”便与“政府规制”等同了。规制是一个不断发展的过程,较早时主要聚焦经济和社会目标,而今增加了环境和可持续发展,且日益关注竞争性发展议题。从经济法的基本原理出发,政府规制是国家调节的下位概念,本文将其定义为:国家、政府为维护市场竞争秩序、保护消费者利益、国家整体利益和社会公共利益,根据相应法律和政策,通过许可、认可、处罚、激励等各种手段,对微观市场主体的市场进入和退出、价格、数量、质量等活动予以控制、监督、制约和引导。

  20世纪70年代,因为利益集团、信息不对称、部门自身利益等主客观原因的存在,政府规制成本不断攀升,规制权力出现寻租或滥用,经济效率因此反而下降。为了弥补市场失灵却导致了危害更严重的政府失灵,为了社会公共利益却导致社会公共利益受损。这种“规制悖论”已成为现实并愈演愈烈。由此,大规模政府规制变革浪潮在世界范围内迅速蔓延并一直持续至今。如此便产生政府规制的外部性,所带来的社会成本比市场失灵更高。在认识到政府规制外部性对经济和社会产生的负面影响后,政府规制变革也就势在必行了。

  20世纪90年代后期,激励性规制的提出使得人们意识到政府规制出现了新的信息结构,有必要再一次对政府规制进行革新以提高政府规制的质量,尽量减少对市场竞争的不利影响。这便是现代语境下,政府规制推动传统的政府直接干预向经济主体自我规制的转变,它更强调政府规制对可竞争市场理论的承继和激励性规制的利用,尊重市场竞争机制和维护市场竞争秩序,充分发挥社会力量多方民主参与,以实现良法善治之目的。

  二、公平竞争原则的缘起、内涵及价值

  公平竞争原则内生于我国改革开放、经济体制转型和竞争法治发展,是对我国市场经济发展和竞争法治演进的规律把握和制度共识,已经成为构建我国统一开放、竞争有序的现代市场体系的指导原则,在当下及未来推动政府规制变革中将发挥重要指导作用。

  我国宪法规定“我国实行社会主义市场经济”,其中蕴含了公平、自由市场竞争的基础理念和基本要求。改革开放的需求推动了经济法制度的建立,现代经济法制度的完善又不断保障和引领改革开放和国家现代化。统一开放、竞争有序的现代市场体系的形成,包含了“良法”和“善治”两个维度,而其核心在于处理好政府与市场的关系,特别是对现代竞争法制度的促进和发展,这是现代经济法的核心要义,也是后规制的重要旨趣。长期以来,我国政府倚重各类产业政策“主导”资源配置,市场处于“被动”地位,造成了规制的错位、越位和缺位,须从以管制和直接分配为特点的“政府主导型规制”向以公平竞争和间接分配为特点的“市场回应型规制”加速转轨。公平竞争在我国新发展阶段的定位和价值至少包含以下三个层面:第一,公平竞争实乃市场经济的内在要求和基本原则。第二,维护公平竞争是政府行为的基本准则。第三,公平竞争制度是建设高标准市场体系的基本制度。

  三、遵循公平竞争原则推动政府规制变革的现实需要与实践检证

  政府规制的基础是市场经济体制和法治的制度环境,其逻辑起点是修正市场机制的结构性缺陷,避免市场经济可能的弊端。然而,从政府规制的起源与发展历程来看,其也会出现政府失灵,而政府规制失灵带来的危害是社会治理面临的更大难题。从政府规制的初心来说,为克服市场机制本身不足的政府规制,其前提是充分发挥市场机制的作用。党的十八届三中全会提出的市场在资源配置中发挥决定性作用,是全面深化改革在制度层面的顶层设计,为实现市场的决定性作用,决定了政府规制需要变革,在变革过程中引入公平竞争。申言之,公平竞争既是发挥市场决定性作用的内在要求,也是建设高标准现代市场体系的重要内容,关键在于通过规则公平、监管公平和机会公平,保障不同类型企业公平竞争,最终促进实现竞争友好型发展。

  遵循公平竞争原则与深化经济体制改革的紧密关联,主要体现为该原则与国有企业改革、公平竞争审查制度实施和自贸区(港)建设的高度匹配和内在一致。易言之,国有企业深化改革、公平竞争审查全面落实和自由贸易试验区(港)建设全面铺开,既是当下我国全面深化改革的主要内容,又是遵循公平竞争原则的三大实践场域。

  四、公平竞争原则下政府规制变革路向

  政府端的公平竞争,其目标是为了全面评判政府权力干预市场竞争合理与否,究其本质,该原则的贯彻需要以政府规制权力的谦抑和对市场经济规律的尊重为前提,尽量实现与市场竞争的协调。正如法的价值体现了其可以满足主体需要的功能和属性一样,公平竞争原则及其所要处理的政府与市场关系也有需要追求实现的基本价值。政府代表着公平,市场代表着效率,公平与效率如何在社会经济发展中实现有机统一,正是公平竞争原则下评判政府规制的重要考量。

  法律原则贯穿于制度并通过制度予以体现,公平竞争原则主要通过反垄断法和公平竞争审查制度及其落实予以体现。公平竞争审查制度是在确立竞争政策基础地位的基础上,对政府规制的各项制度安排、公共政策或措施,根据一定的标准,前置分析、评价和审查,以维护市场公平竞争。与反垄断法主要规范经营者行为不同,公平竞争审查主要规范约束政府干预对市场竞争的扭曲和破坏,实乃治本之策。故此,公平竞争原则与公平竞争审查制度的关系更为密切。

  维护公平竞争的要旨在于强化市场竞争和优化政府规制,而规制权力的合法行使须有法律依据,规制的优化有赖竞争法的约束,所以规制变革实现后,规制有赖于法律的保障,尤其反垄断法和公平竞争审查制度的保障。我国现行反垄断法制度相对比较成熟,而当下公平竞争审查制度尚处于规范性文件阶段,软约束面对政府规制的主要“副产品”——行政性垄断这一顽疾,显然力有不逮,故而后规制的主要制度保障建设的关键环节和重要内容,集中在公平竞争审查制度法治化方面。一旦公平竞争审查制度实现了法治化,相当于打造了一个强大且统一的“制度筛子”,利用这个量身打造的“铁筛子”,既可以优化各项产业政策又可以优化规制法律;既可以优化如电力法、电信法、邮政法等特别规制法,又可以优化国家投资法、财税法等宏观调控法,实现经济规制制度更新与优化,从而为实现营商环境法治化打下牢固的制度基础,创造良好的制度环境。

  (文章原文刊载于《中国法学》2021年第3期)  

(责任编辑:金燕)
 
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